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经济学家策应国企改革:改革的新逻辑与新解法

归档日期:05-25       文本归类:排它性逻辑      文章编辑:爱尚语录

  本文根据中国人民大学2017中国宏观经济报告会杨瑞龙《新时期新国企的新改革思路》演讲整理

  首先将国有企业改革历史进行简单的回顾。如果将这38年的国有企业改革进程进行大体的梳理,可以概括为五个阶段:

  1、 放权让利阶段(1978-1984年)。先后经历了扩大自主权、两步利改税、拨改贷改革。

  2、 两权分离阶段(1985-1992年)。主要体现为分离,即落实承包经营责任制、拨改贷推进、利税分流改制和股份制试点等。

  3、 现代企业制度改革阶段(1993-2002年)。主要进行了现代企业制度改革,提出了“抓大放小”、“三年脱困”、“战略重组”等改革目标。

  4、 国资委监管阶段(2003-2013年)。进行了股份制改革推进、股权分置改革、董事会制度、主辅分离,辅业改制、中央企业重组兼并等。

  5、 混合与分类阶段(2014年至今)。即混合所有制的分离改革。国企被划分为公益性国企和竞争性国企两大类。

  数量——国有企业数量先降后升,并于2008年经济危机以后呈现出逆势增长的态势。

  盈利情况——国有企业盈利情况呈现出两极分化,2008年以后,极化效应更趋严重。出现这种分化的主要原因是随着改革的不断深化,处于上游产业垄断地位的国有企业盈利状况相对较好,而处于竞争性领域的国有企业则面临着困难,亏损在增长。

  微观效率指标——国有企业的微观效率指标呈现逆转趋势,值得警惕。首先是国有企业收入先升后降,同时,回报率和利润率也呈现出同一态势。然后,“已获利息倍数”这一指标也出现了逆转。这是从税前利润和利息成本相比较的角度去考察企业的,主要反映了企业的还贷能力和负债情况有恶化趋势。

  税金——国有企业上缴税金总额持续攀升,但是在财政收入当中的比重却在下降。

  职工人数——国有企业的职工人数保持平稳,但是在城镇就业中的比重在持续下降。

  以上主要是从微观角度来评估国有企业状况的。刘元春教授曾经在2001年的多篇论文中提出过“国有企业宏观效率假说”。文中指出,尽管国有企业改革取得的成绩有目共睹,但理论界与实际部门对国有企业改革的目标与路径一直存在争议。人们依然不能十分清晰地判断国有企业在整个国民经济当中的地位和贡献,尤其是对于国有企业这样一个背负了国家政策性负担和社会性负担的多目标的微观主体而言,其企业的性质、功能、目标究竟是什么?如何评价其在整个国民经济当中的贡献?还缺乏客观有效的共识性指标。到现在为止,什么是国有企业?为什么要有国有企业?想让国有企业干什么?在这些基本问题上,个人有个人的看法,没有形成共识。没有共识,就导致了人们对国有企业有着多样化的评价:

  ◆当企业盈利能力提高时,被指责为垄断;当企业亏损时,指责经营者不努力,能力低下。就是说,企业盈利不盈利,都要受到指责。

  ◆国有企业承担了超越一般企业的责任:既要保证利润率,又要向社会提供公共品,承担社会责任。同时,也要提供经济发展的基础条件、提供国家安全服务等等。

  ◆多元目标的相互冲突下多方面不能获得满意:政府(国资委)、媒体、消费者不满意,甚至经营者自身都不能对自己满意。

  ◆国有企业目标到底是利润目标最大化,还是社会目标或者其承担的其它社会责任最大化?

  我认为,从微观的角度看国有企业,效率确实是在下降。但是,因为国有企业承担了太多的社会职能,履行了太多的社会责任,所以,客观地说,不能仅仅评估国有企业的微观效率,因为宏观效率有可能是提高的。

  为什么要构建“国民共进”的社会主义市场经济体制呢?大家可以看到,民间意见很大,很多媒体也在争论“国进民退”还是“国退民进”的问题。长期以来,我们对国有经济和民营经济的看法基本上是相互对立的,特别是在2008年以后,这种对立越发明显。而这些意见都遵循着一个共同逻辑,就是国有经济和民营经济不能并存——发展国有经济必将伤害民营经济发展;反之,发展民营经济必将伤害国有经济的主体。这个矛盾之所以产生,是因为缺乏理论的支撑。

  2)私人产权与市场机制这只“看不见的手”。私有制的逻辑是“小河有水大河满”。

  2) 根据建立在劳动价值论基础上的资本主义基本矛盾分析推论出未来社会的基本特征是公有制与计划经济。

  3) 公有制的逻辑是“大河有水小河满”。按照该逻辑,目前国有经济已经退无可退。

  西方主流经济学逻辑所坚持的是经济人假设下的个体主义的成本收益分析方法,是“小河有水大河满”的逻辑。该理论认为,私有产权是最有效的制度安排,国有经济和民营经济不可同时并存,所以中国的改革方向是要放弃国有经济。在这一理论体系中,激进派会坚持私有化,温和派则主张按照产权私有化的模式往前发展。

  传统政治经济学的逻辑也认为国有经济和民营经济无法并存,所以认为,当前的国有经济已经退无可退了。

  那么,到底是“国进民退”,还是“民进国退”?对立观点来自国有企业和民营经济在作用领域的错位,其背后隐含的共同逻辑是,发展民营经济与坚持国有经济的主导地位是相互矛盾的。

  在过去38年的改革进程中,应该由国有经济发挥作用的领域,特别是公共品领域、公益类领域,却过度市场化了。这导致了市场失灵,使老百姓不能获得必要的公共品供给。同时,在市场机制应该发挥作用的领域,国有经济却又过度参与,造成了对市场的伤害。这样的错位和理论上的偏差,导致人们产生了思维定势,认为国有经济和民营经济不能并存。

  事实上,在探索国有企业改革的理论逻辑时,我们发现,对理论的照搬照抄是错误的,唯有进行理论创新。中国构建了中国特色的社会主义政治经济学,这一理论就是当代的马克思主义经济学。它最大的特色就是,中国要建设社会主义市场经济。

  过去,无论是西方主流经济学还是传统的政治经济学,都把市场经济与社会主义看成是两个不可兼容的对立体。而我国的改革实践证明了在坚持社会主义经济基本制度的前提下,完全可以发展市场经济。建立社会主义市场经济体制就意味着让市场以及市场机制在资源配置中发挥决定性作用,也就是必须大力发展民营经济,大力推进国有企业改革。然而,市场化并非意味着私有化,也不止是民营经济。一方面,以公有制为主体,多种所有制经济共同发展,构成了社会主义市场经济基础;另一方面,我国作为转型发展中的大国,政府的作用远比一般的市场经济国家要大。

  1、国有企业有助于弥补市场失灵。我们发现,除了垄断的情况,国有企业在处理外部性公共物品、信息不对称的时候,或者在弥补市场失灵的时候,国企发挥了不可替代的作用,它有可能成为解决市场失灵的有效途径。

  2、国有企业可成为契约失灵时的次优产权安排。如果政府需要提供一项公共物品,这一公共物品既可以由政府来生产,也可以外包给私营企业,那么,当契约失灵时,怎样选择才是最优的产权安排呢?哈特(Hart,1997)等人证明,假设物品的质量不可证实,即契约是不完全的,并且生产者存在节约成本和提高质量之间的冲突,那么当产品的质量非常重要时,国企是实现次有效率的产权安排。

  3、国企有助于发展型政府实现对目标的追赶。作为一个后发的发展型政府,中国政府要推行战略性发展目标,仍然离不开一定的产业政策。对一个产业政策有效还是无效的讨论是伪命题,我们只能讨论产业政策在什么时候有效。毫无疑问,一个发展中的大国,发展产业政策一定是有效的。国企作为政府掌控的企业,在宏观调控、产业引导方面仍然发挥着民企难以替代的作用。

  4、国企有助于中国在世界竞争格局中实现竞争优势和国家意志。这是非常清楚的。最近特朗普发表了“美国优先”的演讲,这个“美国优先”就是指国家意志。国家意志可以从方方面面体现出来,国有企业在体现国家意志方面,在体现国家的竞争优势方面有不可替代的作用。

  没有必要完全放弃制度性优势,而是要让国有企业在世界经济格局中发挥出相应的作用,否则就等于自废武功。

  由此可见,发展社会主义市场经济,既需要大力发展民营经济,也需要做大做强国有企业。只要国有经济和民营经济在各自适合自己发展的领域中发挥作用,就能够做到“国民共进”,而不是“国民对立”。

  所以,国有企业的改革方向还是要进行产权的明晰化。社会主义市场经济体制框架决定了把国有经济和民营经济对立起来是错误的,完全可以选择温和的非国有化改革路径,构建一个“国民共进”的体制。

  虽说国有经济与民营经济是可以并存和共进的,但其前提是国有企业应该待在该待的领域。那么,国有企业应该待在哪些领域呢?

  确立市场取向的改革以后,国有企业改革的必要性毋庸置疑。大家都很清楚,没有国有企业改革,就不可能有社会主义市场经济体制的构建。但是,到底用什么逻辑来进行国有企业的改革呢?在这一方面,我们一直存在争议。国有企业从最初的放权让利,到承包制、租赁制,再到以产权制度改革为主线的股份制与现代企业制度这一脉络走过来,我们一直在探索,如何在国有制的框架内把国有企业改造成为自主经营、自负盈亏的市场竞争主体。这是30多年来一直寻找的逻辑。但是,20年前我研究出的命题是,在公有制的框架下,国企市场化难以解决以下两个问题:

  想让国有企业走向市场,必须要实行政企分开。政企不分开,就会发生行政干预,导致改革无法进行,企业也不能成为真正的市场主体。但是,如果政企分开了,还是国有制吗?就不是了。所以,根本没有办法在公有制框架内解决政企分开的难题。

  当我们说这个企业是国有企业的时候,它就是国家的。而国家是一个抽象概念,是没有行为能力的。当我们说某种事物由国家所有的时候,一定要为国家找一个代理人。没有办法在政府之外找一个代理人,因为政府是国家权力的执行机构。所以,所谓的“国家所有”,一定是政府行使所有权。但是,一旦政府行使了所有权,就要照顾到方方面面的利益目标,就不可能纯粹遵循利润最大化的原则。这个时候,政企不分就一定会表现为行政干预。所以我们发现,在公有制的框架里,政企分开是过去解决不了、今天解决不了、以后也很难解决的问题。

  没有解决的路径,行政干预的老问题就始终存在,只能改善。市场机制配制资源的本质是资产要有流动性,所有权要有转让性。但是如果开放了国有企业所有权转让的限制,就很有可能由非国有经济主体来“接盘”,从而导致非国有问题。所以过去说国有企业实行股份制或者上市时,要对股份成分进行限定,要划分国有股、法人股、个人股。原因是什么呢?因为即便国有企业上市,也要保持国有股份的不转让,保证企业的国有性质。如果国有股份转让给了非国有经济,国有企业就消失了。

  这表明,在国有制的框架内探寻国有企业成为真正的市场经济主体的改革思路可能是走不通的,它解决不了所有权转让的问题。而所有权不能转让,市场配制资源的能力就会受到很大的限制。

  由于这两个问题解决不了,所以“一包不灵”、“一租不灵”、“一股不灵”,即采用承包制不行,租赁制不行,股份制也不行。这些组织形式通通都是有效的,为什么放在中国不行呢?并非是这些企业的组织形式没有效率,而是因为,在政企不分与所有权不可转让的条件下,频繁的行政干预扼杀了这些企业组织形式的效率。无论是承包制、租赁制,还是股份制,只要政企分开的问题解决不了,所有权转让问题也解决不了。哪怕上市了,甚至在海外上市了,这个企业的国有资产转让权问题依然会存在。

  基于这样的认识,我曾经在1995年《经济研究》第二期的论文中,从委托代理框架证明了在国有制框架内国有企业很难解决这两大难题。不仅如此,还会导致国有资产流失的问题。所以我提出了分类改革思想,并在1997年《管理世界》第一期对这一思想进行了细化。论证了根据国有企业提供产品性质及所处行业的差异,对不同类型的国有企业选择不同的改革思路。不应该按照一个固定的模板,在国有制框架里面探寻国有企业制度成为市场经济主体的改革思路,而是应该根据国有企业所处行业差异,选择不同的改革思路。就是说,该国有的,政府要好好管起来;该市场化的,要探寻如何解决政府和市场之间关系的问题。因此我在这两篇文章里具体提出了提供公共产品的国有企业宜选择国有国营模式;垄断性国有企业宜选择国有国控模式;竞争性国有企业一部分宜进行产权多元化的股份制改造,一部分宜实行民营化。

  国有企业进行分类改革,是我20年前提出来的。非常高兴的是,这样的研究构想,在中共中央2015年颁布的《关于深化国有企业改革的指导意见》(中发[2015]22号)中得到了确认。这个文件提出,要对不同行业的国有企业界定功能、划分类别,实行分类改革、分类发展、分类考核。具体地说,就是把国有企业划分为公益类和商业类两大类。

  现在我们看到的商业类企业包括自然垄断行业和竞争性行业;非竞争类企业包括自然垄断行业和公益类企业,这与我20年前的文章里提出的,将国有企业划分为竞争性企业和非竞争性企业的思想差异不大,其路径也是一样的,都是要分类,不能眉毛胡子一把抓。什么是“眉毛胡子一把抓”?就是该国有企业发挥作用的地方,它可能过度市场化了,而该让市场经济发挥作用的领域,又有国有企业的过度参与,导致了对市场的伤害。

  综合上述两类标准,可以根据国有企业所提供产品的性质以及国有企业所处行业的特征,即产品性质及行业特性两个维度形成功能导向的分类方法,以此对不同的国有企业选择不同的改革模式。

  第II象限是垄断和公共产品类型的领域。我们认为一般来说比较适合搞国有国营模式,就是国家所有、国家经营。第III象限和第IV象限是私人产品竞争领域,一般就是非国有或者是多元化股份制改造。具体地说:

  1、处于第II象限的国有企业,其提供的产品具有公共产品类行业特征,其行业具有垄断性,一般应采用国有国营模式,即政府拥有所有权和经营权。

  在国家所有、国家经营的模式中,国有企业最大的优势不是两权分离,而是政企不分,所有权不可转让。只有这样才可以解决市场失灵问题。如果完全采用市场化的模式,政府在其中又能起到什么作用呢?

  所以,在这个象限里面,又可以分为提供纯公共产品、准公共产品和公益类产品三种不同的类型。第一类是提供纯公共产品的企业,由于政府可以预测社会对公共产品的实际需求,并按照社会福利最大化的原则直接建立国有企业,由政府直接经营,向公众提供有效、充分的公共产品,比如国防等。当然,这并不是要完全排斥市场元素。比如,国防是由政府来控制的,但是武器、军装、皮鞋等可以外包,然后由政府进行采购。但总体来讲是国家所有、国家经营。

  第二类是提供准公共产品的企业。这里面还会分为两类,一类是具有非排他性和不充分的非竞争性公共产品,比如地下水流域、牧区、森林等。另一类具有非竞争性的特征,但非排他性不充分的准公共产品,比如公共道路、广播电视等。当然,实行企业核算的自来水、电网、邮政、铁路、码头、城市公共交通等也属于准公共产品范畴。一般来说,在这个领域里,政府拥有、政府经营要比私人经营效率高很多,而且能够让老百姓更多受益。但是,提供准公共产品的国有企业实行过度市场化改革可能产生市场失灵的现象,比如前几年,有一些城市将水权卖给私人企业,甚至卖给外国公司,这个我是不认同的。准公共类产品私人化,就会出现大问题。尽管由政府来经营可能会损失一些微观效率,但是宏观效率会大大增加,并最终使百姓受益。所以,政府应该把这类企业管理好。过去,在不该市场化的地方市场化了,而在这个领域,除非有人能够保证市场化以后不会出现市场失灵的问题。如果不能保证,政府经营就要比市场化经营好得多。

  第三类是提供公益类产品的企业。这类产品可能具有私人性质,但是有很强的正外部性。比如医疗、教育、社会保障等,其产品的技术特征可能是竞争性和排他性的。在这个领域里面一些最基本的公益类产品,比如基本教育、基本养老服务等,都应该由政府进行管理,不能推给市场。如果推给市场,可能会导致教育类资源不均衡的问题,导致穷人和富人享受的教育和医疗完全不一样。我们希望最广大的老百姓,包括农民兄弟、城市工人阶层都可以享受到最基本的教育服务、最基本的医疗资源、最基本的社会保障,而要实现这一目标,私人靠不住,还是要靠政府来经营。

  所以我们认为,准公共品和公益产品领域的改革要坚持一个原则,即保证国有企业数量,不能通过私有制和股份制降低国有企业对这些产品的供给。同时,要采取“两条腿走路”,一条腿是基本的,包括基本医疗、基本教育等产业,要由政府来提供;另一条腿是非基本的,比如美容整形项目。有人要装一个德国的烤瓷牙,一颗要三四万元,如果他负担得起,那么可以提供服务,可以引进市场化的机制。

  2、处于第III象限的国有企业提供的产品具有排他性,但具有自然垄断特征,一般宜采用国有国控模式。即此类国有企业应该进行股份制改造,但国有资本应具有控股地位。

  自然垄断特性是由生产技术的性质决定的,与产权结构没有内在联系。有人可能对中石油、中石化不满,但是,如果把这部分国有企业私有化,让国外资本控制了,会比国有控制更好吗?未必见得。因为它和产权是没有关系的,私人拥有这部分照样是垄断的。相比较而言,中国目前处于发展阶段,让国有资本发挥主导作用,无论从微观效率还是宏观效率来讲都有好处,特别是在一些基础产业,包括很多社会目标和产业政策领域。这就是刚才我所提到的后发优势,都需要在这个领域得到体现。

  而且,大量的实证数据表明,在由垄断导致的市场失灵领域,私有企业和国有企业相比并无制度上的优势,何况我们国家还有强大的社会、军事、安全目标。所以,对于处于自然垄断行业的国有企业,一方面毫无疑问需要通过股份制改造,引入多元化的投资主体,特别是要引入战略投资人,明确产权关系。但是不能完全按照市场化的标准把自然垄断性国有企业改造成纯粹以盈利为目标的市场主体,而应该选择国有国控模式。

  3、处于第IV象限的国有企业所提供的是具有竞争性与消费排他性的私人产品,原则上应该完全走向市场。

  第一,对于那些不存在行政性垄断,但尚有较强市场竞争力的国有企业宜进行产权多元化的股份制改造,但股权结构应具有开放性。

  完全走向市场不等于完全非国有化。经过30多年的改革,有一批竞争性领域的国有企业,其效率是很高的。如果没有证据证明这类国有企业的竞争优势来源于行政垄断和歧视性政策,就没有必要让国有企业强制性退出。只要坚持市场原则,完全可以让有效率的国有企业生存下去,但是需要对这类企业进行彻底的股份制改造,实现多样化、开放式的产权结构。

  在此,我们并没有强调国有资本的控制地位,尽管它现在可能处于控制地位,但未来一段时间可能不再需要控制了。没有关系,这类企业的唯一标准是利润的最大化,所以,只要能够改善效率就可以。

  第二,对于那些效率低下、规模较小、市场竞争度较高、市场需求变化快、产业重要性和关联度小、国家对其承担的风险大于其上缴收益的竞争性国有企业且采用民营化的方式实现国有资本的退出。

  同时,从竞争性领域退出的资本应该充实产业发展基金与社会保障基金。为了防止因低估国有资产造成的国有资产贱卖、流失等现象,必须要坚持公开出售的阳光原则,避免黑箱操作。

  除了上述三种不同类型的改革路径,在中国还有一个特定领域——创新领域。因为中国是一个发展中的大国,存在弯道超车问题。在弯道超车中什么是最重要的因素?是创新。所以,仅从产品及行业的特性来划分国企与民企的边界就不够了,还需要根据创新过程的特性来界定国企的存在范围。因此,中央政府启动了创新驱动型发展战略。

  毫无疑问,民营企业在技术创新过程中扮演着越来越重要的角色。但是,因为技术赶超和创新往往存在巨大的风险,需要大量的研发投入,并且在后发国家实施技术赶超战略的基础上,在推动产业结构调整和升级的过程中,国有企业发挥了不可替代的作用。所以,在具有较强的公共品供给特征的技术创新领域,通过国有企业实现技术创新和技术扩散是弥补市场失灵的可行途径。大量的数据证明,过去20多年来,在研发规模、研发投入、专利产生等方面,国有企业具有一定优势。对此,需要做专门的讨论。即在创新过程中,怎样让民营企业和国有企业各自发挥重要作用,如何分类进行考虑。

  一般来说,创新链包含五个关键环节:1、基础研究阶段;2、应用开发阶段;3、中间试验(简称中试)阶段;4、实现商品化阶段;5、大规模产业化阶段。我们可以根据创新链各个环节的不同特征打造适宜的“国民共进”新格局。

  第一,针对创新链中具有完全公共品性质的基础创新和原始创新构建“国有+”和推进“国进”的新格局形成。

  第二,针对创新链中具有准公共产品性质的应用开发和中试环节等特定的应用创新,要全面启动和推进以“国有+民营”的混合所有制模式。既要发挥国有经济抗风险能力的特点,也要发挥民营经济在创新当中有很强激励机制的优势,构建混合所有制。

  第三, 针对创新链中偏向于私人产品性质的商业化转化环节,体现“民进”以及“民营+国有”的混合所有制新格局。在这个阶段,民营经济应该发挥主体作用。

  第四,针对创新链中的大规模产业化环节,应该体现“民进”和“民营+”的新格局。

  第五,针对中国产业链中竞争力提升的薄弱环节以及产业集群中的关键性技术短板部分,应促进“国进+民进”的新格局的形成。

  强化国有性质和国有投入的专业科研机构的基础研究能力;强化高效的基础创新和原始创新导向的能力提升和发展方向;加快区域性综合国家科学中心。

  强化知识产权保护机制;加快各种类型的风险投资基金;加快各种新型的政府产业引导基金的建设。

  强化知识产权保护机制;加快各种类型的资本市场和金融机构的混业经营;强化市场公平竞争环境。

  国有企业混合所有制是当前的热点,怎么推进是一个大问题。混合所有制主要包括三个方面:国企入股民企、民企入股国企、国企员工持股。刘小鲁、聂辉华的研究报告中称,国有控股企业的效率要高于国有独资企业与民营企业,且国有资产比重与效率呈现出倒“U”型关系。

  国企混合所有制改革能提升效率的原因是:1、民企入股国企可以在一定程度上缓解多级委托-代理和政企不分所导致的效率损失。2、较低的融资约束,即混改后的国企可以凭借国企的地位获得更低的融资成本。3、较高的市场势力,即混合所有制企业所处行业通常处于垄断地位,可以帮助其获得程度不同的市场竞争优势。

  那么,如何推进国企混改?我们认为,国企混改必须和分类改革有机地结合起来,才能真正落实国企改革的目标。

  1、处于第II象限的,提供公共产品类的国有企业一般采用国有国营模式,通常排除股权上的混改。但是在特殊环节或者领域也可以在保证充分实现社会目标的前提下有条件地引入社会资本,这是一个长期导向下的混改。

  首先,对于提供纯公共品的企业来说,应该坚持国有国营。在具体产品生产和服务中,从事一些环节或一些细分产品的服务生产,私人部门可以不同程度地参与其中。其次,针对准公共品和公益类领域,在保证国有资本控股权占绝对优势前提下可以进行混改,但并非短期投机盈利模式,而是长期导向下的混改,是国有资本和非国有资本的长期合作模式。

  最近比较热的PPP模式也是一种可选择的混改形式。PPP模式是一种公私合营模式,就是怎样吸引社会资本提供公共性的基础设施和基础产品,这种形式对于增加公共产品的供给效率能够起到一定作用。

  2、重点在于第III象限的国有企业,它处于自然垄断行业,一般采用国有控股模式。为了提高其效率,需要重点推进垄断型国有企业混改。但是一般来说,国有资本应该在混改企业中保持控股地位,因此属于控制权导向下的混改。

  混合所有制改革重点当然是自然垄断下的国有企业。第一,“谁出资、谁分类”的分类操作原则。这是在1995年国企改革文件中提到的一个比较好的分类改革模式,它有可能延缓混合所有制改革的步伐。但是在实际操作中,“谁出资、谁分类”的原则可能会存在一定偏差,因为出资的背后是主管部门或者政府部门,很有可能把自己企业的行业性质划归到公益类,并以此拒绝或者延缓国有企业混改。

  制定一个改革原则,不能说谁是公益类谁就是公益类,就拒绝改革。所以我认为,应该把主观的“谁出资谁分类”的分类原则变成客观分类原则,通过大数据分析,制定出行业细分清单,在行业细分清单里面明确划分出哪一类属于公益类,哪一类属于自然垄断类,哪一类属于竞争领域。通过客观判断,确认谁属于竞争环节。所以,要有客观标准。确认公开客观的国企分类标准,打破对民营资本的进入壁垒是有必要的。

  第二,加快央企的“主辅分离”,在央企内部分类推进混合所有制改革。分类改革不是新事物,20世纪90年代就曾大量存在。但是,占据垄断地位的国有企业凭借其垄断优势,大量向竞争性领域渗透,导致了一个庞大辅业的形成,比如房地产。在过去的几年里,很多央企纷纷加入了房地产市场,形成了庞大的央企辅业,并催生了大量的“地王”,这是必须要改的。

  过去搞混合所有制,大部分集中在央企子公司,而央企集团公司、总部改革进展比较缓慢。这也是我们这一轮混合所有制改革当中要解决的问题。

  事实上,中央多次明确发文要求央企退出房地产市场,但实际效果不明显。为什么?因为挣到钱了。所以,必须加大力度推动混合所有制改革,要对处于国计民生领域的央企主业进行国有资本占控制地位的混改,对处于一般性竞争领域的辅业要大力推进产权多样化改革和产权分散化改革。同时,该退出的一定要退出。

  在本轮混改中,集团公司、总部和子公司要进行不同类型的混改。要在集团公司、总部引入多样化投资主体,推进混改,并且要加快进度,打包上市。

  然后,要积极创造条件引入员工持股制度。毫无疑问,员工持股即是混改,是激励机制的引入,所以可以试点。我想说明一点,在自然垄断行业里面引进员工持股制度要谨慎。如果说这类自然垄断的国有企业没有进行适当的混合所有制改造,就有可能凭借其垄断地位,在原来已经比较高的福利待遇的基础上,又增加了由垄断地位导致的垄断收益,就会导致更大的不公平。所以在自然垄断行业进行改革的第一步应该是推进混合所有制改革,然后在必要的市场约束下推进员工持股制度。这样,既有助于公平原则,又能够达到股权混合所有制推进和激励。

  3、处在第IV象限的竞争性国有企业由于其处于纯私人物品领域,无需保证国有资本的控股地位,也无需保证国有企业的政策功能。因此,其不再是“控制权导向”的混改,而是“流动性导向”的混改。

  混改是国有企业改革的突破。但是我们在做社会调研时发现,国有机构改革“雷声大,雨点小”。大家都在说,但是动的不多。为什么?改革动力缺失是一个很大问题。如果要让混合所有制落到实处,却不能在改革动力上有所进展,那么大家都在“唱歌”,就是没有动作,到最后耽误的是中国企业改革的伟大进程。

  所以,一方面要鼓励国企领导有改革的勇气和胆识,另一方面要完善混改的制度安排。对改革者一定要有适当保护机制,一定要让真刀真枪推进国有企业改革的人有好的回报,这样大家才会有勇气去推进改革。毋庸置疑,混合所有制改革非常重要的突破口,显然是改革动力机制的推进。

  分类改革战略的实施要求,是必须推进国有资产监管体制的改革,这个也很重要。尽管经历了10-20年的国有资产改革,已经有了相对成熟的经验,但是仍然需要完善。

  (二)逐渐把分散在各个政府部门的所有权职能集中到国资委,形成权利、义务、责任的统一,形成管资产、管人与管事相结合的国有资产监管体系。

  (三)为了提高国有资产监管效率以及调动地方政府积极性,要实行国有资产的分级管理,即中央与地方分别代表国家行使国有企业的所有者职能。

  国资委如何对国有企业行使监管职能,目前一般的表述是从“管资产为主”向“管资本为主”。由于国有企业所处行业的不同,国资委具体的监管重点也有差异,其功能不能仅限于资管本。

  1、处于第II象限的提供公共品类的国有企业一般采用国有国营模式,国资委对公益企业通常兼顾管企业和管资产职能,以管企业为主。即国资委通过管理企业,保证必要的公共产品供给,满足社会需要。这一块必须要“一竿子插到底”。同时,要兼顾管资产,主要是控成本和控质量,尽可能提高公共产品的供给效率。

  我们建议在中央与地方的国资委专设一个公益类国有资产管理部。主要不是追求国有资产保值增值,而是要履行社会职能,对公益类国有企业进行单独监管:一是由政府筹资创设提供公益类产品的企业。二是政府直接任命或罢免这类国有企业的负责人。三是为了确保规模经济效益和范围经济效益,对进入和退出进行控制,同时建立必要的规制。

  通过管资产、管企业,体现国资委应该体现的职能,构建一个管企业、管资产并重的模板。

  2、第III象限的国有企业处于自然垄断行业,一般采用国有控股模式。国资委通常对垄断性企业兼顾管资产与管资本,并以管资本为主。就是说,国资委通过管资产实现超越利润目标的社会目标,保持国有经济在国民经济中发挥的主导作用。同时,通过管理资本实现国有资本的保值增值。

  假定我们定位这个企业是国有控股,并且要兼顾社会目标和利润目标,那么怎么来管资本呢?就是国资委通过对自然垄断企业进行股份制改造,使其成为具有独立法人资格的国有控股公司,并对它行使所有权约束。国资委和法人之间建立产权关系,因为这类企业比较大,而国资委和政府关系靠得比较近,为了避免过度干预,可以考虑在国资委与股份公司之间构建一个中间层的代理机制。这一中间性国有资产代理机构既可以按照市场化原则,建立一批竞争性的控股公司或者国有资产经营公司,也可以把一批央企集团公司、总部改造成新加坡“淡马锡”式的控股公司。哪个效果更好,就按照哪个模式进行。考虑到自然垄断性国有企业不仅追求利润目标,实现国有资产的保值增值,还需要满足某些社会目标。因此,国资委既要对这些企业履行管资本的职能,也要与国家有些产业规制部门合作,有必要为企业设置一套企业经营绩效的评估体系,从而有效履行管资产职能。

  为了有效实现管资产和管资本目标,要满足三个条件:一是国有企业要透明化,预算公开,成本、费用、信息公开。二是国有企业公司化改造后,要降低进入壁垒,消除地域保护,可以自由进入和退出不同地区。三是保持国有企业的潜在竞争性,通过混合所有制改造,引入非国有资本,进行增量改革。这是以管资本与管资产兼顾,并且以管资本为主所构建的一种模板。

  3、处于第IV象限的竞争性国有企业,由于其处于纯私人物品领域,国资委只履行管资本的职能机制,追求利润最大化。它的经营模式可以类似于像基金会、基金公司这样的模式,进行一种证券化操作。处于竞争性领域的国有企业应完全由市场机制来协调,国资委通过委托代理方式把国有资产的运营权授权给市场化运作的基金会,履行管资本的职能。

  公司治理结构当然是一种契约制度,主要涉及到剩余索取权和控制权的匹配问题。

  目前,国有企业形成了有别于内部人控制的行政干预下的经营者控制型企业治理结构。这样一种治理结构存在以下明显的缺陷:

  2、 对于企业经营者只有激励,没有相应的约束和惩罚手段,再加上信息不对称,容易产生内部人控制的问题。

  5、 信息资源及其衍生的决策和监督资源的浪费,债权人、职工的合法权益被忽视。

  一个有效的治理结构的原则是剩余索取权和控制权匹配要呈对称性分布,但是从国有企业治理结构变革的路径来看,传统治理框架的着眼点始终是如何改进政府对企业的控制和进一步所得上,这显然是典型的股东至上主义逻辑的表现。我们认为,股东至上主义并不应该是国有企业治理结构创新应遵循的逻辑。

  我和周业安在1997-2000年间多次发表论文,论证国有企业治理结构从股东至上主义走向利益相关者合作逻辑的必然性,即治理结构不仅要体现股东利益,还要体现其他利益相关者的权益,包括股东、经理人、员工、债权人、供应商、社区等等。就员工来说,不仅是因为应付工资项而成为债权人,更重要的是,工人具有人力资本,构成了公司实际资本的一个重要组成部分。

  在逐步推进国有企业分类改革思路指导下,应该按照利益相关者合作逻辑分类推进国有企业治理结构创新。国有企业治理结构再造的总体原则是:通过加强党组织的领导作用体现国有企业的制度性质,通过共同治理和相机治理有机结合的方式来重构具体治理机制。

  1、处于公益类领域的企业通常实行国有国营模式,相应治理结构应为内部人决策和外部人监督这两种机制的有机组合。

  首先,内部人负责公司具体生产经营活动的决策。为避免管理层独断专行,即便是内部人决策机制,也应该按照利益相关者论再造,工人董事应占有一定比例。

  5) 接受利益相关者或者其他社会成员委托国家审计机关或第三方独立审计机构不定期进行全面审计和专项审计。

  这套独立的外部治理机制实际上设立了事前监督、事中监督和事后监督三个机制。

  2、处于自然垄断行业的国有企业通常要建立现代企业制度,条件合适时在海内外公开上市。但是,为了兼顾社会目标和利润目标,国有资本要保持控股地位,相应的治理结构为董事会共同治理、监事会共同监督、外部相机治理三种机制的有机结合。这是三位一体的治理模式。具体来说就是:

  第一, 董事会采取共同治理模式,其核心设计是利益相关者代表进入董事会。具体包括:(1)政府派出外部董事。(2)管理董事,由公司高管构成。(3)职工董事,由经验丰富、富有责任心的职工代表担任。(4)其他利益相关者代表。其中,主要是直接债权人代表,比如银行等金融机构派出的董事。

  第二, 监事会采取共同监督模式。(1)保留外派独立监事制度。政府有关部门从外部董事、监事专家库中选派独立监事代表进入公司监事会,并担任监事会主席。(2)工会监事。选拔经验丰富的有责任心的基层工会代表进入监事会,成为工会监事。(3)政府监事。由政府工作人员担任。让监事会的共同监督模式成为实际有效的治理机制的关键在于,监事可以给管理层打分并进行评价,这个评价直接影响到其晋升和薪酬水平。

  第三, 在上述两种治理机制之外,设立外部相机治理模式。(1)外部相机治理机制的设定。外部相机治理由两部分组成,一是固定的事前人事、薪酬决策和事后审计监督;二是随势所变的管理层更迭机制和公司并购重组机制。(2)固定机制。(3)相机治理机制。当公司出现了某种状况,比如高管腐败、业绩大幅下滑、重大决策失误等等,这种机制就会随机启动。

  3、在纯私人物品领域实现国有资本证券化,相应治理结构为董事会共同治理、监事会共同监督和外部相机治理三种机制有机结合。

  对于纯私人物品领域的国有企业来说,由于其核心内容是管效益,通过国有资本证券化以及资产组合管理来实现利润最大化。因而这类企业的治理结构可以采取类似养老金、社保基金或者国外大学捐赠基金的治理结构模式。具体来说就是:

  第一, 董事会采取共同治理模式。这类企业的董事会应包括四类代表:(1)政府派出的外部董事。(2)管理董事。(3)金融专家独立董事。(4)员工董事。

  第二, 监事会采取共同监督模式:(1)外派独立监事和工会监事的设置与准公共品和公益品领域的国有控股公司类似。(2)审计监事。

  第三, 纯私人物品领域的国有企业同样需要设立外部相机治理模式。这方面与准公共品和公益品领域的国有控股公司外部相机治理模式类似。

  第四, 对混改的国有控股公司,其它机制不变,但在董事会共同治理模式中,应增设非国有股东派出董事,其派出人数取决于其股份的占比大小。

  在这一点上,大家是有共识的。对国有企业的经营者既要有约束,也需要激励。怎样对国企高管进行激励的争议较多,特别是最近几年,高管限薪也引发了热议。

  国企高管薪酬的形成机制确实是存在很多问题的。其一,在内部人控制下,国企高管自己给自己加薪。其二,对国企高管有激励,但是没有约束。其三,“明薪”低,“暗薪”高。其四,低薪、低能和低效。这其中的核心问题是国企高管身份到底是官员还是经营者,或者是两者兼而有之的问题。

  怎样解决这个问题呢?出路是在演化产权制度改革的基础上,依据国企高管身份与薪酬激励机制相匹配的原则来完善对经理人的激励约束机制。一定要构建一种激励机制,并且要遵循两个基本原则,一是要与分类改革相匹配,二是和经营者身份匹配。

  从一般意义上说,必须优化对国企高管的激励约束机制,但由于国有企业所处的行业不同,所以有必要在中央国企改革指导意见下,国企内部激励机制的设计应该坚持薪酬制度改革方案通过的“明确坚持分类分级管理”、“建立与企业功能性质相适应的差异化分配办法”,根据不同类型的国企对高管实施差异化薪酬激励方案。

  第一,处于公益类领域的国有企业通常实行国有国营模式,企业管理者和员工薪酬应当参考公务员薪酬标准,采用年薪制,并适当引入成本控制奖励。

  公益类国有企业管理者身份与国家公务员类似,管理者有相应的行政级别,其薪酬标准应参考同级别的公务员薪酬水平,并且略高于他们。日本的经验是,日本国有企业在组织形式上被称为特殊法人,其管理人员的薪酬比照国家公务员薪酬制度进行设定,一般略高于公务员。所以我认为,对公益类国有企业激励要以非货币激励为主,例如职务晋升激励、精神层面的激励以及成本有效控制和与消费者满意度相关的物质激励。

  第二,处于自然垄断行业的国有企业通常要在引入战略投资者的基础上改造成国家控股上市公司。它既要贯彻国家产业政策,追求社会目标,又要提高效率,追求利润目标。因此,需要对企业内不同身份的经营者采取不同的激励机制。

  第一类是中管干部。像央企副部级企业,其董事长和总经理都是由中组部任命的副部级干部。因为有着很高的行政级别,主要激励方式以职务激励为主,货币化激励为辅,不能既拿行政级别又拿高工资。

  第二类是国资委选拔任命或者地方政府任命的具有行政级别的公司高管,一般要兼顾市场激励与职务晋升激励。尽管到底应该以市场激励为主,还是以职务晋升为主,目前还存在争议,但是在这个方案里面还是要有一定的市场激励。

  第三类主要是市场招聘型的职业经理人,对他们就应该完全运用市场化激励机制,选择有市场竞争力的激励方案。

  现在,由于改革动力不足,高层限薪了,副部级高管拿低薪,按照级别往下压,给下面也发低薪,结果造成了下面的反弹。所以,一定要构建合理的激励机制,特别是在市场经济里,不能既要马儿跑,又要马儿不吃草。

  第三,在纯私人物品领域的国有控股或者国有参股企业,建立对经营者市场化薪酬机制,通过建立多元化薪酬安排,满足多样化的激励需要。

  这种激励机制的构建原则是和身份分类相匹配,采取短期激励和长期激励相结合的方式,应引入股权激励,激励经营者追求公司的长期利益。

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